מתעשייה מסורתית לעירוב שימושים

יציאת התעשייה המסורתית מהערים היא תופעה עולמית: אזורי תעשייה ומלאכה אשר ממוקמים בלב הערים משנים את פניהם, מתחדשים, והופכים לאזורי מגורים, עסקים או אזורים מעורבי שימושים. תהליך זה משפיע על מבנה הכלכלה הלאומית והעירונית, וכן על המבנה המרחבי של הערים עצמן. העלייה בערכי הקרקע בתוך העיר מביאה את התעשייה לצאת לאזורי פריפריה ואף מחוץ למדינה, למקומות שבהם יש לה תועלת כלכלית גדולה יותר. שיקולים נוספים למעבר הם מצאי של קרקע זמינה ורגולציה נוחה יותר, אשר כוללת בין השאר פחות מגבלות סביבתיות. שיקולים שהיו משמעותיים עבור תעשייה מסורתית, כגון קרבה לנתיבי שיט או קרבה למקור אנרגיה (למשל נהר), הפכו למשניים עד לא רלוונטיים.

המחקר כיום מתרכז במונח Brownfields – מתחמי תעשייה או צבא לשעבר שנותר בהם זיהום קרקע משמעותי. פיתוח מחדש של מתחמים אלו כולל אינטרסים של שחקנים שונים. המשקיעים הפרטיים מחפשים ודאות בעליית ערך הקרקע; השלטון המקומי מחפש תועלות לציבור ולרשות המקומית; והציבור מצידו מחפש פיתוח עירוני המותאם לצרכי הקהילה – דיור בר-השגה, פארקים, תעסוקה מקומית וכדומה. כך יוצא שנדרש תיאום בין מטרות שונות. בישראל הדגש במרבית המקרים הוא על תכנון מחדש שמטרתו להפיק את מרב התועלות הכלכליות. הנושא הסביבתי, אשר לרוב מתרכז בטיפול בזיהומי קרקע, מקבל חשיבות משנית.

היוזמה לתהליכי ההתחדשות לעיתים מגיעה ״מהשטח״ (Bottom-up), מיזמים מהשוק הפרטי, אשר שואפים לקבל אישור מטעם מוסדות תכנון פורמליים ותמיכה של השלטון המקומי ביישום התוכניות. במקרים אחרים, הרשות המקומית עצמה יוזמת את תהליך התכנון מחדש (Top-down) – במטרה ליצור ודאות לעתיד המתחם ולמשוך השקעות מהשוק הפרטי. תכניות ההתחדשות שנוצרות הן התוצר של המפגש בין שני הכוחות הללו, היזמים אשר מגיעים מהשטח והמתכננים הרוצים ליישם מדיניות עבור הרשות המקומית.

הרשויות המקומיות בהן מתרחשים תהליכים אלו, מזהות את מגמות השינוי, אולם לא תמיד ברור להן מה הפעולה הרצויה. מניתוח מקרי בוחן בישראל ובמדינות אחרות, וכן מראיונות עם מהנדסי עיר, עולה כי קיימת התלבטות לגבי הכלי התכנוני המיטבי להכוונת תהליכי ההתחדשות: התערבות באמצעות תוכניות מדיניות המאפשרת גמישות, או שמא התערבות נוקשה יותר באמצעים סטטוטוריים, כגון תוכנית מתאר או תוכנית מפורטת לפי חוק התכנון והבנייה. ההבדלים בין הכלים האלה משמעותיים, ולעיתים המטרות של הרשות המקומית סותרות. מצד אחד, היא מעוניינת לעגן את הקביעוֹת התכנוניות בצורה נוקשה וחוקית, כך שהפיתוח יהיה בכיוון הרצוי מבחינתה, ומצד שני, היא מעוניינת בגמישות כדי לאפשר ליוזמות שונות ורצויות להתמקם במרחב. מידת ההתערבות של הרשות המקומית משפיעה על רמת הוודאות של היזמים במהלך התכנוני והיזמי.

השינוי בשטח לא קורה בבת אחת ויכול להתפרש על פני שנים ארוכות. לעיתים שיקולים שדוחפים תעשייה אחת החוצה ממיקומה, עדיין לא משפיעים על תעשיות אחרות. כך קורה שבמרחב מסוים מתפנים מגרשים מהתעשייה שפעלה בהם, בעוד שבמגרשים סמוכים עדיין קיימים מפעלי תעשיה פעילים. את מצבי הביניים האלה יש לנהל בהתאם למדיניות כוללת של הרשות המקומית, כך שיישמר הכיוון הרצוי של השינוי, והמטרה הסופית של המדיניות תתגשם.

לרוב מתוכננים במתחמים גדולים פרויקטים של "עירוב שימושים". עירוב שימושים תורם ליצירת סביבה מגוונת מבחינת השימושים, הדיירים והמשתמשים, וגם לחיוניות ולחַיוּת העירונית. עירוב מגורים, מסחר ותעסוקה מייעל את צריכת הקרקע ותורם להפחתת הנסועה, היוממות, העומס בדרכים, זיהום האוויר ופליטות הפחמן. נוכחות של דיירים ושל צרכנים במקום אחד מאפשרת כניסה של שירותים עירוניים שונים ברמה גבוהה וביניהם תחבורה ציבורית איכותית. השימושים המאכלסים את המבנים המעורבים, יכולים להשתנות לאורך זמן ולהכיל פונקציות שונות, כך שמבנה שהוקם כמעורב שימושים גמיש יותר ממבנה שהוקם לשימושים נפרדים. מכיוון שפונקציות שונות דורשות סוגים שונים של מבנים, מתקבל גם מגוון אדריכלי.

תובנות

• אזורי תעשייה מסורתיים, שתעשיות מסוגים שונים פעלו ופועלות בהם, עוברים תהליכי שינוי במדינות רבות. השינויים מונעים גם מגורמים "דוחפים" כגון שינויי רגולציה סביבתיים, שינויים בדרכי הפעולה של התעשיות האלה, שינויים בערכי הקרקע בגלל התקרבות העיר והביקושים העולים, וגם מגורמים "מושכים" כגון תמריצים במקומות אחרים. 

• כשתהליכי השינוי – יציאת התעשיות וכניסת שימושים אחרים – מתחילים, ככל הנראה בלתי אפשרי לעצור אותם. לכל היותר ניתן לכוון אותם, לתת תמריצים, להאיץ או למתן אותם כדי להשיג מטרות ציבוריות רחבות יותר המותאמות לעיר. 

• הכלים שיש לרשות מקומית להשפיע על שינוי אזור התעשייה בכיוון הרצוי לה הם תכנוניים, כלכליים וארגוניים. 

• ככל הנראה, רצוי מאוד שרשות מקומית תזהה מוקדם ככל האפשר תהליכים אלה, תבחן מה האסטרטגיה הרצויה, תגבש מדיניות, תיישם אותה ותעדכן את המדיניות מפעם לפעם לאור ההתקדמות בפועל.

• המדיניות או התוכנית צריכות לשמור על מידה כלשהי של גמישות, והן נעות על הציר שבין גמישות מוחלטת (בדרך כלל מדיניות כוללת) וקשיחות (בדרך כלל תוכנית סטטוטורית). 

• במקומות גדולים או שהתהליכים בהם נרחבים, רצוי להקים גוף או יחידה ייעודיים שיסייעו ל"שחקנים" השונים לקידום ענייניהם בכיוון הרצוי לרשות המקומית.

  ---

  צילום תמונת שער: Yasmine Shal, Wikimedia Commons