יום דיונים - החלטת ממשלה 3790: מחקרים חדשים, ממצאים ותובנות

ביום 11.09.23 התקיים יום הדיונים השנתי בסדרת ימי הדיונים לליווי מחקרי החלטת ממשלה 3790 (צמצום פערים חברתיים כלכליים ופיתוח כלכלי במזרח ירושלים). יום הדיונים נערך בשיתוף משרד ירושלים ומסורת ישראל ובמסגרתו הוצגו ארבעה מחקרים שהתקיימו במהלך שנת 2023 – השנה האחרונה לתכנית חומש זו. ביום הדיונים נכחו קובעי מדיניות ממשרדי הממשלה השונים (משרד ירושלים ומסורת ישראל, משרד האוצר, משרד המשפטים, משרד החינוך, משרד הפנים ועוד), מעיריית ירושלים ומגופים עירוניים, ביטחוניים ומקצועיים נוספים וכן נציגי פילנתרופיה מקרנות שונות.

במסגרת יום הדיונים הוצגו ארבעה מחקרים:

• שיקולים לבחירת בתי ספר יסודיים על ידי הורים במזרח ירושלים, דגנית לוי
• מבט חדש על מזרח ירושלים – סקר 2022-2023, נטע חדד
• פערי תכנון במזרח ירושלים, ד"ר חוה ארליך
• חיזוק סייסמי של מבני מגורים במזרח ירושלים, ד"ר אהוד סגל

את יום הדיונים פתח מנכ"ל מכון ירושלים למחקרי מדיניות, ד"ר דוד קורן, ולאחריו עלה לברך מנכ"ל משרד ירושלים ומסורת ישראל, מר אסף יזדי, שהצביע על חשיבותה של החלטה 3790 והתייחס להחלטת החומש החדשה – 880 שאושרה בממשלה לפני כחודש.

שיקולים לבחירת בתי ספר יסודיים על ידי הורים במזרח ירושלים, דגנית לוי

בחירת בית ספר לילדים על ידי הורים הוא נושא מורכב – הן עבור ההורים, הרוצים לבחור את בית הספר המתאים ביותר עבור ילדיהם, והן עבור הרשות המקומית, בבואה לתכנן את מערכת החינוך עבור כלל האוכלוסייה. בעבר נהגו רשויות מקומיות לקבוע אזורי רישום ובכך הוגבלה הבחירה של ההורים. אולם כיום, זכות ההורים לבחור מובנת מאליה. המחקר ביקש לבחון מהם שיקולי ההורים בבואם לבחור בית ספר לילדם. במסגרת המחקר אותרו ומופו כ-40 שיקולים שונים.

כאשר מדובר בבחירה של הורים ממזרח ירושלים, נוספים פרמטרים ייחודיים לסיטואציה החינוכית שעשויים להשפיע על השיקולים של ההורים, כגון:

• בחירת תוכנית הלימודים – האם לבחור בתוכנית ישראלית או פלסטינית?
• המעמד המשפטי של בית הספר והשלכותיו – רשמי, מוכר שאינו רשמי, או פרטי?
• לימודים בהפרדה מגדרית – בית ספר רק לבנים / רק לבנות או מעורב?

ממצאי המחקר שהוצגו הצביעו על שיקולים כלליים המאפיינים בחירה של הורים, לצד שיקולים ייחודיים למזרח העיר. כמו כן, הציגה דגנית ניתוח של שיקולים נוספים, פרופיל האימהות ומאפייני הבחירה של ההורים.

תובנות מהמחקר:

• השיקול האם ללמוד לפי תוכנית לימודים ישראלית נכנס אל מערך השיקולים של ההורים בבחירת בית ספר.
• אחד היעדים של תכנית החומש הוא הגדלת מספר המשתתפים בתכנית הישראלית. נמצא כי טווח ההשפעה האפשרי הוא בתקופת ההתלבטות.
• בית הספר "המשפחתי" אליו ישלחו כל ילדי המשפחה אינו נקבע עם שליחת הילד הבכור. תהליך הבחירה מתבצע שוב עם כל ילד בנפרד, במיוחד אם מדובר במגדר שונה.
• זהות – הרצון לשמור על הזהות הפלסטינית הוא קריטי לבחירה ומתועדף על ידי ההורים, ואינו בתחרות עם תיעדוף איכות הלימודים.

תגובות והערות המשתתפים:

• אפשרות הבחירה עצמה – נושא חשוב שעלה בדיון הוא השאלה 'מהן אפשרויות הבחירה האמתיות העומדות בפני הורים ממזרח ירושלים', תוך כדי התייחסות לכך שבתי הספר החדשים שנפתחים במזרח העיר הם עם תוכנית הלימודים הישראלית בלבד. תנאי זה מוביל למצב שמרחב הבחירה יצטמצם עם השנים ויטה לכיוון השתלבות בתוכנית הישראלית. בתגובתה לנושא זה ציינה החוקרת, דגנית לוי, כי המרואיינים העידו על תהליכי בחירה מלאים ומורכבים.
• תוכנית לימודים ישראלית – מדד הבחינה של מספר התלמידים שמתחילים ללמוד תוכנית לימודים ישראלית הוא מדד בעייתי ויש צורך להבין לעומק את המשמעות שלו. המדד לא מאפשר לראות את "מנעד הבחירה", ולא מתייחס לשיקולים רגישים יותר כמו – לימודי האזרחות לתושבים שאינם אזרחים. נושא הזהות הוא נושא שלא ניתן להתעלם ממנו. במחקר אכן עולה שהשיקול 'בית הספר מחזק את הזהות הפלסטינית' חשוב לרוב גדול של ההורים.
• נגישות – 73% מהילדים מוסעים לבית הספר ברכב פרטי (על ידי ההורים או קרובי משפחה אחרים) – נתון דומה לנתונים במערב העיר. מכאן שייתכן והרבה תלמידים לא לומדים בשכונת מגוריהם. מעבר לכך, הסעות ניתנות רק למי שיש לו הצדקה (בהתאם למרחק בין בית הספר לבית ומצב סוציו-כלכלי). אי שימוש בתחבורה ציבורית מעיד שהיא לא מספיק טובה ובטוחה במזרח העיר, וקיימת עדיפות להתניידות ברכב פרטי.
• בינוי – במזרח ירושלים חסרות כיתות לימוד רבות. הבניה של בתי ספר חדשים נעשית היכן שאפשר מבחינת קרקעות, לא בהכרח איפה שצריך בראייה שכונתית. לעיתים הדבר יוצר התנגשות: בית ספר רשמי-עירוני-מעורב שתוכנן להיבנות, נבנה בלב כפר עקב, ובעקבות זאת נשרף על ידי התושבים. עולה השאלה – למה בנו אותו שם מראש? ניתן להקביל את בחירת המיקום להקמה של בית ספר עירוני-רשמי עם לימודי ליבה, בלב שכונה חרדית – זו אצבע בעין. לא ניתן להתעלם מקיומה של האוכלוסייה המקומית.
• הבדלי שכונות – נדרשת רגישות שכונתית, והיכרות עם הקהילה בכדי להחליט איפה מתאים לפתוח בית ספר עם תוכנית לימודים ישראלית ואיפה הדבר יוביל להעמקת השבר עם האוכלוסייה המקומית.

מבט חדש על מזרח ירושלים – סקר 2022-2023, נטע חדד

לצורך גיבוש מדיניות עבור מזרח ירושלים יש צורך בנתונים אמינים ומקיפים. הממצאים שהוצגו ביום הדיונים הם חלק ממחקר ששם לו למטרה להרחיב את הנתונים הסטטיסטיים מהם ניתן ללמוד אודות המצב בשכונות הערביות במזרח ירושלים. ביום הדיונים הוצגו ממצאים הנוגעים לשלושה היבטים מרכזיים שלגביהם יש מחסור ניכר בנתונים: מאפייני התעסוקה של האוכלוסייה בשכונות שמחוץ לגדר; תדירות חציית הגדר – קשרים עם האזורים שבתוך הגדר; אזור העבודה ושימוש בעברית בעבודה.

ממצאים עיקריים:

• מאפייני התעסוקה של האוכלוסייה בשכונות שמחוץ לגדר: בניגוד להשערה כי מאפייני התעסוקה של תושבים מעבר לגדר יהיו שונים מאלו של כלל תושבי השכונות הערביות בירושלים, מהממצאים עולה כי מאפייניהם דומים לאלו של כלל תושבי העיר הערבים: שיעורי תעסוקה גבוהים בקרב גברים (87%) אל מול שיעורים נמוכים בקרב נשים (22%). בקרב הגברים היה אחוז גבוה של מועסקים בעבודות צווארון כחול (45%) אל מול מיעוט מועסקים במקצועות הדורשים השכלה על-תיכונית  ואילו בקרב הנשים העובדות כמחצית מהן עסקו במקצועות הדורשים השכלה על-תיכונית ותפקידי אדמיניסטרציה ומנהל.
• תדירות חציית הגדר: חלק זה של הסקר נועד לבדוק את התדירות שבה תושבי השכונות חוצים את הגדר. מהממצאים ניתן ללמוד על הקשרים שלהם עם האזורים שבתוך הגדר. מהממצאים עולה כי בעוד חלק ניכר מתושבי השכונות שמחוץ לגדר חוצים אותה באותה באופן יומיומי (20% חוצים מדי יום ו-18% מספר פעמים בשבוע), על כל הכרוך בכך, קיים גם פלח משמעותי באוכלוסייה (31%) שכלל לא חוצה את הגדר, ויש להתחשב בצרכיהם בעת בחינת מתן השירותים לתושבי השכונות האלה. 
• אזור העבודה ושימוש בעברית בעבודה: הממצאים שהוצגו בחלק הזה מתייחסים לכלל תושבי מזרח ירושלים (חוץ גדר ופנים גדר).
  בקרב כלל תושבי שכונות מזרח ירושלים מרבית המועסקים עבדו בשכונות מזרח-ירושלים: 67% מהגברים ו-81% מהנשים, בעוד שבשכונות מערב-ירושלים ובאזורים ישראליים אחרים עבדו 31% מהגברים ו-15% מהנשים. לגבי שימוש בעברית במקום העבודה נמצא, כי כמחצית מהגברים (53%) השתמשו במקום עבודתם בשפה העברית, לעומת 21% מהנשים.
  כצפוי, אחוז גבוה יותר של משיבים שמקום עבודתם היה במערב-ירושלים או באזורים ישראלים אחרים ענו כי הם משתמשים בעבודתם בעברית, בהשוואה למשיבים שלא עבדו באזורים אלה (69% לעומת 43%). מן הצד השני, הנתונים הללו מלמדים שעבודה במערב העיר או באזורים ישראליים אינה מעידה בהכרח על אינטראקציה עם אוכלוסייה יהודית, ולהפך. 

פערי תכנון במזרח ירושלים, ד"ר חוה ארליך

באמצעות סדרה של ראיונות עומק עם גורמי מפתח, מחקר פערי תכנון מציג אמצעים להגדלת סיכויי ההצלחה של תהליכי התכנון במזרח ירושלים. המחקר מגדיר מהי הצלחה של מהלכים תכנוניים במזרח ירושלים, ומציע דרכים למימוש הצלחות עתידיות. כעשרים מרואיינים השתתפו במחקר, בהם מתכננים ויועצים, מקבלי החלטות וגורמים מייצגים.

במהלך דבריה ציינה ד"ר ארליך כי תחום התכנון והבנייה הוא סוגיית ליבה אסטרטגית. ככזה הוא נעדר מהחלטת החומש הקודמת (החלטה 3790), וטוב שהוכנס להחלטת הממשלה הנוכחית (החלטה 880).

ניתוח הראיונות מעלה מספר נושאים מרכזיים:

• הגדרות הצלחה ומימוש: מהי הצלחה תכנונית במזרח ירושלים בעיניי קבוצות המרואיינים השונות?
• עקרונות תכנון מוצלחים שיש לשחזר בתכניות עתידיות: מציאת איזון בין הכנסת גמישות לקשיחות בתכניות – למשל המלצה לעגן בתכנית את השלד הציבורי, ולהותיר אלמנטים רבים אחרים להכרעות בעת מתן היתר בניה.
• תהליכי תכנון שיש להקפיד עליהם: התייחסות למפת הצל של הבעלויות בשטח; עירוב אנשי מקצוע מקומיים דוברי ערבית בתהליכים; יצירת השתתפות ציבור מקסימלית בתכנון.

תגובות והערות המשתתפים:

• אחת מתובנות המחקר הייתה שתושבים רואים בתהליך התכנוני תהליך מוצלח רק כאשר מוסרים צווי ההריסה מבתיהם. לצד זאת, המגיבים בקהל טענו שהנושא החשוב ביותר בעת הזו הוא הצורך להוסיף דיור, לאו דווקא בהתמקדות על הסרת צווי ההריסה.
• נושא שיש לתת עליו את הדעת הוא הקשיים הפיננסיים והכלכליים שעומדים בפני תושבים ממזרח ירושלים בבואם לגשת לתהליכי התכנון. עלויות התהליכים הגבוהות וחוסר האפשרות להגיש בקשות למשכנתאות מהוות חסם משמעותי בפני התושבים.
• כדוגמא להצלחה עלתה לדיון תכנית עיסאוויה. התכנית יצרה מנגנון בו 99% מהמבנים יכולים להכשיר את עצמם ובכך ישמט תיוגם "כבלתי חוקיים". התכנית מאפשרת מהלך בו התושבים יכולים קודם כל להכשיר את ביתם, ובהמשך יהיו פנויים להוספת זכויות בנייה (והקצאת שטחי ציבור מתוקף כך). הצלחת התכנית טמונה בין השאר בכך שמספר המבנים שצריך להרוס נמוך מאד. בנוסף לכך, מכיוון שהיתרי הבנייה עולים הרבה כסף, העירייה מעודדת את התושבים להגיש את בקשת ההיתר בקבוצות קטנות, ברמת הבניין, בכדי לצמצם את מספר המעורבים בהליך.

קידום חיזוק סייסמי של מבני מגורים בשכונות הערביות בירושלים, ד"ר אהוד סגל

בתרחיש הייחוס הלאומי לרעידות אדמה במערב ירושלים מתואר אסון בלתי נתפס הכולל  1,200 הרוגים, 1,700 לכודים, 25,000 עקורים ו-1,000 בניינים הרוסים או עם נזק כבד. לאור אופי הבנייה במזרח ירושלים ואפיוני הקרקע הייחודיים בה הסבירות לפגיעה קשה בנפש עולה. חיזוק מבנים בסיכון גבוה הוא האמצעי האפקטיבי ביותר לצמצום הנזק בנפש וברכוש ולהבטחת התפקוד המשקי אחרי הרעידה. כמו כן, חיזוק סייסמי של מבני מגורים הינו כשל שוק מובהק המחייב התערבות ממשלתית, ועל כך גם מעיד הניסיון העולמי. קיים פער מוחלט בין התקדמות החיזוק הסייסמי במסגרת התחדשות עירונית במערב העיר לבין חוסר ההתקדמות במזרח העיר.

במסגרת דבריו ציין ד"ר סגל כי בישראל יש נטייה לעסוק בהתמודדות עם בעיות במקום במניעתן. המניעה הטובה ביותר לנזקי רעידת אדמה היא חיזוק מבנים. לדבריו, ירושלים היא עיר שסבלה רבות מרעידות אדמה לאורך ההיסטוריה. אנחנו היום בסטייה סטטיסטית ממועד רעידת האדמה הצפוי, המתרחש אחת לכ-100 שנים. נקודת התורפה המרכזית מבחינת חוסן מול רעידת אדמה בירושלים ובישראל היא צפיפות המבנים בכלל, ומבני השיכונים בפרט, שנבנו בחופזה וללא תמיכות הנדסיות מספקות.  

מבחינת מזרח ירושלים, בראיון עם פיקוד העורף בנושא עלה כי הם מתייחסים למזרח ירושלים כפוליגון אדום, הם לא יודעים מה קורה שם מבחינת הבנייה ולא יודעים כיצד לקחת בחשבון את הבנייה בשכונות חוץ גדר. השורה התחתונה היא שחסר ידע, אך האחריות לחיי אדם נותרת בקרב הרשויות. 

ברוב העולם מחזקים מבני מגורים – לא באמצעות תמ"א. הניסיון העולמי מראה שללא מעורבות ממשלתית לא יהיה חיזוק מבנים. בפיילוט חיזוק באילת – שנעשה באמצעות מרסנים סייסמיים בעלות של 30 אל"ש ליח"ד, הצליחו להגיע, לפחות על פי המודלים ההנדסיים, לחיזוק שעומד בתקן מלא. חשוב להגיד שאפשר לחזק מבנים ולהגיע גם לחצי תקן. זה אקוטי מתוך ההבנה שהדבר שהכי מציל חיי אדם הוא חיזוק מבנים. 

ד"ר סגל העלה את השאלה – איך משלבים את תהליכי החיזוק בתוך תהליכי התכנון והבנייה שמקודמים כעת במזרח ירושלים?

הממצאים שהוצגו התמקדו בנקודות הבאות:

• גיבוש מדיניות מיטבית בנושא תוך התייחסות למאפיינים הייחודיים של שכונות מזרח העיר.
• חסמים ואתגרים להתחדשות עירונית במזרח העיר.
• סיפורי הצלחה שיכולים להוות דוגמא לחיזוק מבני מגורים תוך הסדרת בנייה וקידום תהליכי התחדשות עירונית.
  

את היום סיכם מר אהוד פראוור, ראש צוות חברה ואוכלוסיות, שאסף מהמשתתפים מספר שאלות שהמחקרים העלו בהם:

• האם ניתן לבחון מה גורם להורים להחליף מסלול לימודים או בית ספר לילדיהם במהלך הלימודים?
• מה אובדן התוצר מקיום הגדר? האם יש הבדל בין נשים לגברים?
• כיצד ניתן למדוד את יחסי העלות מול תועלת של ייעול המעבר במחסומים?
• איפה נמצאות ההזדמנויות להשתלבות בתעסוקה? האם הן במזרח העיר או במערבה?
• מה התהליך שעברו ערים אחרות בעולם מתהליכי עיור משובש לעיר מתפקדת? האם ניתן ללמוד משהו מהעולם על התכנון במזרח ירושלים?
• האם ניתן ללמוד מהעולם על התמודדות עירונית עם קרקע פרטית? האם ניתן לבנות שצ"פ מבלי להפקיע את הקרקע?
• האם קיימת פילנתרופיה מקומית מזרח-ירושלמית?
• מה הן ההשפעות של חוסר הייצוג של האוכלוסיה המזרח ירושלמית במגזר הציבורי? האם ניתן להשוות בין אוכלוסיות לא מיוצגות נוספות מהארץ ומהעולם?